El capitalismo se porta mal

A pesar de las sólidas ganancias corporativas, una tasa de empleo que se ha recuperado lentamente desde la crisis financiera de 2008 y la avalancha de distracciones de alta tecnología de Silicon Valley, muchas personas tienen la dolorosa sensación de que hay algo profundamente mal en la economía. El lento crecimiento de la productividad está atrofiando sus oportunidades financieras; los altos niveles de desigualdad de ingresos en los Estados Unidos y Europa están alimentando la indignación pública y la frustración de los que se quedan atrás, lo que lleva a una política de ira sin precedentes; y, sin embargo, a pesar de los síntomas evidentes, los economistas y otros responsables de la formulación de políticas se han sentido confundidos en gran medida al explicar las causas y, lo que es más importante, las curas de estos problemas.

Ese es el punto de partida para Repensar el capitalismo . Una serie de ensayos de autores que incluyen a Joseph Stiglitz, economista de la Universidad de Columbia que ganó un Premio Nobel en 2001, y Mariana Mazzucato, profesora de economía de la innovación en la Universidad de Sussex y una voz creciente en la política británica, el libro intenta para proporcionar, como se explica en su introducción, una comprensión mucho mejor de cómo funciona el capitalismo moderno y por qué en formas clave ahora no funciona. Juntos, los ensayos brindan un argumento convincente de que necesitamos una planificación estratégica más coherente y deliberada para abordar nuestros problemas económicos, especialmente para encontrar formas más efectivas de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero.

Cosas revisadas

• Repensar el capitalismo: economía y política para un crecimiento sostenible e inclusivo

  Editado por Michael Jacobs y Mariana Mazzucato Wiley-Blackwell
  2016

  
  
  

• Política Industrial Verde

  Dani Rodrik Oxford Revista de Política Económica
  Vuelo. 30, No. 3, 2014

• Crecimiento 'verde' y la nueva revolución industrial

  Alex Bowen, Chris Duffy y Sam Fankhauser Instituto de Investigación Grantham
  enero 2016

• Ley de Recuperación y Reinversión Estadounidense

  febrero de 2009

  
  
  

Esta historia fue parte de nuestra edición de noviembre de 2016

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En particular, Mazzucato, quien también coeditó el libro y coescribió una introducción con Michael Jacobs, quiere contrarrestar la opinión de que los mercados libres conducen inevitablemente a resultados deseables y que los mercados más libres siempre son mejores: la fe en que la 'mano invisible ' del mercado sabe mejor. De hecho, argumenta, debemos admitir que los mercados son creados y moldeados por políticas gubernamentales, incluido el apoyo gubernamental a la innovación.

No hay nada demasiado polémico en esa declaración, pero ella amplía el argumento de una manera que es polémico. No solo es responsabilidad de los gobiernos facilitar la innovación, a la que ella llama la fuerza impulsora detrás del crecimiento económico y el desarrollo, sino que el estado también debe marcar su dirección; la trayectoria de la innovación debe estar guiada por políticas para resolver problemas específicos, ya sea que el objetivo sea aumentar la productividad o crear una transición hacia la energía verde. Mazzucato escribe que la innovación necesita tanto instituciones públicas de investigación y desarrollo bien financiadas como políticas industriales sólidas.

Las políticas industriales, o lo que Mazzucato a veces llama políticas públicas orientadas a la misión, tienen una historia larga y divisiva. Los economistas definen la política industrial de una manera muy específica: es cuando los gobiernos se proponen desempeñar un papel deliberado en la dirección de la innovación y el crecimiento para lograr un objetivo deseado. Su llamado a la reactivación de tales políticas contrarresta la idea que ha prevalecido durante décadas entre muchos políticos, particularmente en los Estados Unidos y el Reino Unido, de que es mejor que el gobierno no intente afirmar un papel en la conducción de la innovación. Ella escribe que los gobiernos no solo deberían tratar de nivelar el campo de juego, como lo permitiría la visión ortodoxa. Más bien, pueden ayudar inclinación el campo de juego hacia el logro de metas elegidas públicamente.

Para que lo hagan, dijo Mazzucato en una entrevista reciente, todo el marco debe cambiar. La creencia de que el gobierno solo debe intervenir para arreglar el mercado en circunstancias extremas, en lugar de actuar como un socio en la creación y configuración de mercados, significa que estamos constantemente poniendo vendajes a los problemas y nada cambia. La intratabilidad del lento crecimiento actual y la creciente desigualdad se puede atribuir, dice, al hecho de que los gobiernos de EE. UU. y Europa se han evadido cada vez más de sus responsabilidades. Tenemos que admitir que la política dirige la innovación y el crecimiento, por lo que la pregunta es ¿hacia dónde queremos dirigirlos?

Una de las afirmaciones más controvertidas de Mazzucato es que el sector privado obtiene demasiado crédito y demasiadas riquezas por algunas de las tecnologías más populares de la actualidad. El iPhone, sostiene, se basó en avances, incluida la pantalla táctil, Siri, GPS e Internet, todos desarrollados por investigaciones financiadas por el estado. Quizás. A veces, claramente lleva este argumento demasiado lejos. Tomemos, por ejemplo, su afirmación de que la nanotecnología fue inicialmente financiada por iniciativas gubernamentales y que el sector privado intervino más tarde. De hecho, los primeros inventos clave fueron realizados por IBM en su laboratorio de Zúrich; estos permitieron a los investigadores obtener imágenes y manipular átomos individuales por primera vez.

Independientemente, el argumento de Mazzucato ha resonado entre muchos de los formuladores de políticas de hoy. Después de que Theresa May asumiera el cargo de primera ministra del Reino Unido este verano, Mazzucato fue convocado a Downing Street. El cambio estaba claramente en el aire. Unas semanas antes, May había anunciado un nuevo Departamento de Estrategia Comercial, Energética e Industrial. Más de 30 años después de que Margaret Thatcher acabara con la política industrial en el país, otro primer ministro conservador insinuaba su reactivación. Si bien es demasiado pronto para saber el resultado, dice Mazzucato, parece superficialmente alentador.

Elefantes blancos voladores

El debate sobre las políticas industriales se desarrolló en los Estados Unidos y el Reino Unido a principios de la década de 1980 cuando el presidente Reagan y la primera ministra Thatcher predicaron el poder de los mercados libres y los peligros de la intromisión del gobierno. Y durante al menos las próximas décadas, la retórica del libre mercado ganó claramente, ya que la sabiduría popular sostenía que tales intervenciones equivalen a que los gobiernos elijan ganadores y perdedores.

Incluso los defensores de las políticas industriales reconocen que han tenido una historia accidentada. En Política industrial verde, Dani Rodrik, economista de la Escuela de Gobierno John F. Kennedy de Harvard, argumenta que se necesita una estrategia de este tipo para realizar los cambios radicales necesarios para frenar el cambio climático. Pero señala que la ejecución justa de las políticas industriales ha sido un desafío. Si bien tales políticas sin duda han funcionado en Japón, Corea del Sur, China y otros países, escribe Rodrik, tienen la reputación de ser manipuladas en muchos países por líderes empresariales y políticos. Y las políticas industriales para apoyar sectores deseables han dado a luz a elefantes blancos como el Concorde, un avión destinado a impulsar la industria aeroespacial en el Reino Unido y Francia.

Debido a esta historia, escribe, los economistas tradicionalmente muestran escepticismo, si no abierta hostilidad, hacia las políticas industriales. Pero a pesar del desafío de hacer que funcionen, argumenta, las políticas industriales tienen un papel indispensable para poner a la economía global en un camino de crecimiento verde, porque los mercados no han logrado dar cuenta adecuadamente del costo social de las emisiones de dióxido de carbono y los verdaderos beneficios tecnológicos de I+D en energías de riesgo.

Rodrik dijo en una entrevista que si bien lamentablemente estamos atascados con la etiqueta de política industrial, las versiones actuales son muy diferentes de las concebidas hace décadas. En lugar de seleccionar un sector específico, por ejemplo, aeroespacial o de fabricación de acero, para recibir apoyo con grandes inversiones e incentivos fiscales, el nuevo pensamiento sugiere trabajar en todos los sectores para lograr un objetivo deseado, como abordar el cambio climático, utilizando herramientas como la fijación de precios del carbono. Realmente está empujando a los mercados en una dirección que de otro modo no irían, dice. La idea es lograr que el gobierno trabaje en estrecha colaboración con las empresas para lograr un crecimiento más rápido y apropiado.

Los mercados son creados y moldeados por políticas gubernamentales, incluido el apoyo gubernamental a la innovación.

En ese sentido, dice Rodrik, es algo que los gobiernos han estado haciendo todo el tiempo, incluso cuando la política industrial pasó de moda en la década de 1980. Sin embargo, una consecuencia de intentar pasar desapercibido es que los gobiernos a menudo no son explícitos sobre sus objetivos, dice. Si el objetivo es generar nuevas tecnologías en energía limpia, digamos eso. Y, dice, ser más consciente de sí mismo y abierto brinda una gran ventaja para diseñar mejores políticas. Estos diseños deben incluir reglas y procedimientos bien definidos, que aíslen la toma de decisiones de los caprichos e intereses políticos.

Tomemos, por ejemplo, el fracaso de la empresa solar Solyndra. A menudo se presenta como el tipo de cosa que ocurre cuando el gobierno elige a los ganadores. Pero, escribe Rodrik, Solyndra fracasó en gran medida porque las tecnologías de la competencia se abarataron mucho. Tales resultados no son necesariamente una acusación de las políticas industriales. El problema real, argumenta Rodrik: el programa de garantía de préstamos del Departamento de Energía de EE. UU. que apoyó a la compañía solar tenía un conjunto mixto de objetivos, desde crear empleos hasta competir con China y ayudar a financiar nuevas tecnologías energéticas. Además, no definió correctamente los procedimientos para evaluar el progreso de los posibles beneficiarios de préstamos y, lo que es más importante, cancelar el apoyo a esas empresas cuando corresponda. En cambio, según Rodrik, en ausencia de tales reglas, se prestó dinero a Solyndra por razones políticas: el presidente Obama y su administración usaron a la compañía como una forma de alto perfil para resaltar sus iniciativas de energía verde. Después de haber elogiado a la compañía solar, la administración se mostró reacia a poner fin a su compromiso.

Política de barril de cerdo

Los ocho años del presidente Obama en el cargo se juzgarán en parte por el proyecto de ley de estímulo de $787 mil millones que se aprobó en 2009 e incluyó unos $60 mil millones para proyectos de energía e investigación. De alguna manera, sus resultados, tanto positivos como negativos, presentan una valiosa lección sobre cuán difícil es poner en práctica la teoría económica sobre la política industrial.

El proyecto de ley de estímulo tenía buenas intenciones y el instinto de utilizar el gasto público para un objetivo social específico, apoyando el desarrollo de la energía verde, era loable. La inversión en energía era muy necesaria. Pero desde el principio, el gasto en energía se dirigía a problemas porque intentaba cumplir múltiples propósitos: brindar un impulso monetario, crear empleos y sembrar el comienzo de una infraestructura de energía verde. Como advirtió un destacado economista en estas páginas: Es muy parecido a la política de barriles de cerdo. (Ver ¿Puede la tecnología salvar la economía?)

El problema era que esos objetivos a menudo entraban en conflicto. Estimular la economía significaba gastar dinero lo más rápido posible, mientras que invertir sabiamente en proyectos de energía requería decisiones deliberadas y una diligencia debida rigurosa, las cuales toman tiempo. Además, se realizaron inversiones para ayudar a las regiones económicamente estresadas, incluso si no eran las opciones más sabias para construir un sector energético. Se realizaron inversiones gubernamentales en una serie de grandes instalaciones de producción de baterías en Michigan, cada una con la promesa de impulsar la economía local, aunque todavía no había suficiente demanda de baterías. Entre los resultados de las inversiones de estímulo, como era de esperar, se encontraban las quiebras de Solyndra y otras empresas emergentes de energía solar y baterías.

Las inversiones en energía de estímulo fueron un desastre, dice Josh Lerner, profesor de la Escuela de Negocios de Harvard. Gran parte del problema estaba en la forma en que se implementaron. Violaron todas las reglas de cómo se deben hacer estas cosas. El gobierno no solo hizo grandes apuestas en unas pocas empresas, de hecho eligiendo a los ganadores, sino que lo hizo sin reglas y criterios claros para las elecciones. Y, dice Lerner, la selección de las empresas de baterías y energía solar fue extremadamente opaca. Aparentemente, gran parte de esto se reducía a si tenía un ex subsecretario de energía haciendo cabildeo por usted.

Aún así, Lerner no desdeña las intervenciones gubernamentales para apoyar la innovación en energía verde. Puede argumentar que la necesidad es mayor que nunca. Un programa bien diseñado potencialmente tendría mucho sentido en este punto. Pero, dice, la experiencia nos dice que hay más errores que aciertos con tales intervenciones gubernamentales. Y sugiere que tales programas a menudo fallan porque sus creadores no están lo suficientemente familiarizados con una tecnología dada y su negocio. Las decisiones pueden parecer plausibles, pero resultan improductivas. El diablo está en los detalles.

Incluso algunos de los mayores éxitos aparentes del estímulo ahora parecen ser menos efectivos de lo que se esperaba originalmente. Steven Chu, físico ganador del Premio Nobel, fue nombrado secretario del Departamento de Energía a principios de 2009 e implementó muchos de los esfuerzos más ambiciosos del proyecto de ley para impulsar la I+D en energía. Financió grandes aumentos en la investigación energética, y Chu creó una serie de centros e iniciativas bien concebidos, incluido el Centro Conjunto para la Fotosíntesis Artificial y ARPA-E, un programa para apoyar las tecnologías energéticas en etapa inicial. Pero en los años siguientes, los recortes presupuestarios y la presión política hicieron mella en estos proyectos, que requerían paciencia y una financiación constante. Como resultado, las iniciativas ambiciosas de investigación y tecnología ahora son fantasmas de lo que alguna vez fueron de alto perfil.

El resultado hace que uno se pregunte cómo tales iniciativas políticas, que incluyen inversiones en proyectos de investigación e ingeniería que requieren años para dar sus frutos, sobrevivirán a los estados de ánimo políticos y el liderazgo gubernamental en constante cambio. Crear una política industrial rigurosa para fomentar las tecnologías verdes es sin duda un objetivo que vale la pena. Los economistas y las lecciones de esfuerzos como el proyecto de ley de estímulo pueden enseñarnos cómo diseñar tales políticas para que sean sólidas y efectivas.

Pero, ¿las políticas industriales sabias no requerirán también políticos sabios?

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